刘兆彬：论《食品安全法实施条例》的制度价值

　　本文通过深入研究《食品安全法》《食品安全法实施条例》及应用场景，结合国家机构改革的大背景，从本质上剖析了条例的制度架构，阐释了它的价值、合理性及不足。本文以案例及实践经验为抓手，直面现实问题，从法的制度层面理解《食品安全法实施条例》制定的必要性、可行性和紧迫性，认为“良法善治”，不仅在于制度建构，更在于执行。《食品安全法实施条例》的实施是食品安全领域制度上的一次创新和突破，对促进我国食品安全根本性好转将会发挥重要作用。

　　关键词：法律；制度；理解；执行

　　一部好的法律，最重要的价值在于它所确立的制度具有合理性和科学性，更在于这种制度的可执行性和效益性，也就是亚里士多德提出的“良法善治”。《食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）为解决我国食品安全问题奠定了良法善治的基石。从制度内涵、可执行性及效果预期的角度，全面把握《条例》的内容实质，对于深入理解《条例》，执行好《条例》具有重要意义。

　　一、《条例》修订的背景及意义

　　（一）《条例》修订的背景

　　2008年，我国发生震惊中外的三聚氰胺奶粉事件，教训深刻、影响深远。2009年，我国出台了《食品安全法》及实施条例，从法律制度层面构建了食品安全防火墙。十年来，全社会和政府都把食品安全问题作为头等重要的大事，从生产、流通、餐饮、农业、进出口等各个环节进行有效治理，取得了十分显著的成效。表现在食品安全监督抽查合格率稳定在90%以上，食品安全事故数量减少，食品质量提升等方面。但是由于种种原因，长期积累的食品安全问题还没有得到根本解决。

　　当前我国食品安全的基本态势总体向好，但依然严峻。总体向好，是由于随着我国经济社会的发展，人们对食品的需求已经从生理需要到安全需求，再到健康需要不断升级和扩大。食品的供给也逐步从小农经济、简单加工向工业化、现代化、高级化加快转型。再加上相关法律制度的确立以及在此基础上进行科学、严格、规范化的监督管理，决定了我国食品安全水平越来越高的总体趋势。另一方面，由于高质量食品供给能力的短缺、监管资源和能力不足，导致在转型期内我国食品安全问题仍处在多发、高发阶段，依然形势严峻。根据市场监管总局发布的数据显示，我国年均食品安全案件在20万起左右。每年食品生产因腐烂变质、乱添加等因素导致不合格食品的出现。据笔者估算，我国每年食品损失将会达到近1.2万亿元。在此背景下，《条例》的出台，对于促进食品安全生产高质量发展，提升食品安全水平，提供了坚实的制度保障。

　　（二）《条例》使相关法律制度进一步完善

　　《条例》是《食品安全法》的配套行政法规，使相关制度进一步细化、实化、深化，提升了法律的制度价值。从2009年到2019年十年间，《食品安全法》数次修改，其中2015年的改动幅度最大。从原来的104条增加到154条，有近70%的条款内容做了修改。特别是一些重要监管制度做了相应调整和创新之后，迫切需要《条例》在执行层面使之具体化、程序化，有利于增强法律的权威性、科学性、合理性，更有针对性地解决食品安全问题。新《条例》的出台，满足了这方面的需要。

　　（三）《条例》为监管体制的变化提供了制度保障

　　食品安全监管的责任主体之一是各级政府及相关职能部门。厘清各自职能边界，形成各司其职、分工合作的监管主体，对于食品安全至关重要。自2009年以来，为解决多头管理、交叉重复的监管体制，我国进行多次政府机构改革。其中有两次变动较大：一次是2013年成立了国家食品药品监督管理总局，把由原国家质检总局对生产领域食品安全监管职能与机构和由原国家工商总局对流通领域食品安全监管的职能与机构一并划归新建的食药监总局，形成食品生产、流通、餐饮等环节相对统一监管；另一次是2018年机构改革，成立国家市场监督管理总局，把原国家工商总局、原国家质检总局、原国家食药监总局合并，相关职能做了较大调整。监管主体的变动，给法律制度的实施带来重大影响，急需修改相应法律法规内容以适应机构改革的新要求。《条例》的修订为食品安全监管体制改革提供了法律制度的保障。

　　（四）《条例》在食品安全监管制度创新方面做了有益探索

　　20年来，我国食品安全监管制度和体制不断改革，积极探索，积累了不少经验。《条例》作为国务院行政法规，一方面在执行层面完善法律实施；另一方面把一些好的经验和做法写入法规，在制度创新上进行积极探索。《条例》在这方面既有不少创新亮点，也有尚待实践检验的尝试。

　　二、《条例》建构的新制度规范

　　新修订的《条例》，共10章86条。较2016年2月实施的《食品安全法实施条例》增加了22条，有不少新内容、新亮点。

　　（一）首次把政府食品安全监管职责延伸到乡镇和街道办事处

　　《条例》第四条明确规定，乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监管部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作。这是对我国食品安全监管体制的重要完善，也是对《食品安全法》的重要补充，对进一步加强全方位的食品安全监管具有重大意义。乡镇和街道是社会的基础层面，基础不牢、地动山摇。基层是一线，问题在一线。基层食品安全问题不好转，总体食品安全形势不可能根本好转。县级政府及相关机构要把食品安全监管职责延伸到乡镇、街道。乡镇政府、街道办事处有责任支持、协助食品安全监管工作，从而在监管体制上消除死角，筑牢食品安全的根基。

　　（二）首次把食品安全知识纳入国民素质教育体系